资产收益扶持制度：精准扶贫新探索经济

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“十三五”期间的脱贫攻坚目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。要实现这一目标，必须发挥我国政治优势和制度优势。在制度安排创新上，“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”是中央层面首次提出的政策表述。这一制度举措结合了财政支农资金使用和农村集体产权制度改革，有助于重构农村产权制度，有助于增加农民财产性收入和工资性收入，有助于以精准扶贫促共享发展。

一、资产收益扶持制度的内涵

资产收益扶持制度，主要针对的是自主创收能力受限制的农村贫困人口，比如丧失劳动力而无法劳作的农民。目的在于把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口生产生存空间，让其享受到优质资源，实现脱贫致富。目前已有四川、湖南、湖北、贵州等省份以“资产收益扶持制度”扶贫，先行开展探索。各地做法大体类似，即利用财政专项扶贫资金或部分支农资金作为贫困人口的股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红，以增加贫困人口的财产性收入。除了由国家财政资金形成资产确权入股外，资产收益扶持制度还可以推广到农民承包的土地经营权和农村集体资产。

建立资产收益扶持制度，能够将财政扶贫资金、承包土地经营权和部分农村集体资产量化等作为贫困户在农村新型经营主体中的股份，使贫困户享受分红、就业、技术指导、产品回购等多种收益，从而建立市场主体、合作组织与贫困户的利益连接机制，促进贫困户稳定增收脱贫。通过股权纽带，把贫困农户与企业、合作社、家庭农场等经营主体连接起来，改变过去点对点的扶贫模式，将贫困户从狭隘的生产空间、生存空间和发展空间中解放出来。

资产收益扶持制度将市场机制和资本运作模式引入农村，能够有效整合财政资金以及村集体和农户手中分散的土地、资金、劳动力等生产要素，促使各类资本要素流动起来。对农户而言，可以从传统生产方式中解放出来，既能按照持有股份获得稳定的股份收益，由旁观者变为参与者，增强主人翁意识，又可以通过从事务工经营获得工资收入；对企业、合作社、家庭农场等新型经营主体而言，可以在不增加成本的情况下发展适度规模经营，实现利润最大化。从而通过体制机制创新，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，集中凸显创新的激活效应，向共同富裕稳步前进。

资产收益扶持制度还可以将农户和集体拥有的土地、林地、草地、荒山、滩涂、水面、房屋、建筑物、机械设备等资源和资产股份量化后入股发展生产经营活动，从而激活农村资源要素，进一步发挥统分结合的双层经营体制的优越性，提高经营集约化水平，统一经营组织化程度，同时增加集体经济实力，进一步解放和发展农村生产力。

二、资产收益扶持制度的实践——六盘水案例

贵州省六盘水市既是贫困山区，也是少数民族聚集区，4个县（特区、区）中有2个国家级扶贫开发重点县、1个省定扶贫开发重点县，贫困人口大多分散居住在深山区、石山区，脱贫致富难度大。2014年以来，贵州省六盘水市以“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的资产收益扶持制度有效整合各种资源要素，探索了一条通过股权化实现规模化、集约化、产业化的精准扶贫新路子。

1.推进资金变股金，让分散的资金聚起来。创新模式，使分散的资金聚集起来，变资金为股金。将财政投入到村的各类资金，原则上转变为村集体和农民持有的资本金，投入到企业、合作社或其他经济组织，形成村集体和农户持有的股金。

一是把财政资金转变为股金。在不改变资金使用性质及用途的前提下，将财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等量化为村集体和农民持有的股金，采取集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，集中入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，按股比分享收益，提高资金的使用效益。2014年以来，共整合农业、林业、扶贫等部门各类财政资金2.74亿元集中投入到企业、合作社、家庭农场等经营主体，79513名贫困群众受益，33768人实现脱贫。

二是以财政资金撬动各方面资金。坚持以财政资金为杠杆，撬动村集体资金、个人资金、社会资金、金融资本参与农村发展。2014年以来，全市通过财政直接投入的2.74亿元资金杠杆作用，撬动村级集体资金7081万元、农民分散资金1.17亿元、各类经营主体资金12.31亿元入股，放大了财政资金的使用效益。

三是注重资金投入的公平性、规范性和风险控制。坚持政府主导、严格把控，确保资金落实到户，确保分红公平。建立完善资金投入的流程，构建入股方式、入股程序、股权管理、股金退出、风险防控等机制，保障资金安全。坚持把资金投入到符合国家产业政策的产业园区、乡村旅游、特色农业等成长性好的产业平台上，确保实现生态价值、经济价值、社会价值、旅游价值最大化。

2.推进资源变股权，让沉睡的资源活起来。积极推进农村产权制度改革，整合农村土地资源、森林资源、劳动力资源、旅游文化资源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式，转换为企业、合作社或者其他经济组织的股权，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应，提高资源利用率。

一是推进确权登记颁证工作。以“还权赋能”为核心，加快推进农村土地承包经营权、农村宅基地和集体建设用地使用权、农村集体林权、农村房屋所有权、农村小型水利工程产权等农村产权确权颁证工作。着力构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权体系，为农村“三变”改革奠定基础。

二是引导农民以土地经营权入股。在坚持农民土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、农民权益不受损的前提下，引导农民将已确权登记的土地承包经营权入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，既让经营主体在不增加成本的情况下发展适度规模经营，又让入股农户通过以承包地入股成为参与者，促进农户与经营主体“联产联业”“联股联心”。

三是积极推进集体资产入股。在对农村集体资源进行清理核实、确定核属关系的基础上，经集体经济组织全体成员同意，将集体所有的土地、林地、草地、荒山、滩涂、水面、房屋、建筑物、机械设备等资源和资产协商评估入股，使集体经济组织拥有合作社、企业、家庭农场等经营主体的股权，按比例获得收益。2014年以来，全市共有16.52万亩集体土地、8.21万亩“四荒地”、32.18万平方米水面入股。通过股权收益，新增村集体经济收入2477万元，消除“空壳村”413个，“空壳村”占比从2013年的53.8%下降到15.3%。

3.推进农民变股民，让增收的渠道多起来。农民变股民，鼓励农民以土地承包经营权、资金等入股企业、合作社或其他经济组织，按照股份获得收益。同时将财政定向投放到贫困户的帮扶资金，转变为贫困户持股，投入到村集体领办和创办的经济组织获益。

一是政府主导农民入股实现增收。充分发挥政府主导作用，主要针对贫困户特别是那些居住在深山区、石漠化地区、不具备脱贫条件的“两无”人员（无业可扶、无力可扶），采取“个人资助、组织协助、社会帮扶”的方式，通过优先确权登记、优先财政注资、优先担保支持、优先提供贷款、优先产业覆盖、优先教育引导等“八个优先”，让贫困户和贫困人口有机会、有条件入股企业、合作社、家庭农场等经营主体，在本地或异地优势产业中占有股份、获得收益、实现脱贫。

二是政府推动农民入股实现增收。在政府统筹规划的基础上，按照平等自愿、利益共享、风险共担的原则，鼓励和推动农民以土地、资金、技术等多种方式入股企业、合作社、家庭农场等经营主体变为股民，让农民实现就近就业，在参与规模化、组织化、市场化发展中提高土地产出率，增加农民收入。

三是政府支持农民回乡入股实现增收。鼓励农民在“三变”改革中创业就业，支持企业商人、返乡农民工等回乡创业就业，培育一批有文化、懂技术、有资金、会经营的农民企业家、职业农民和新型农民，带动农民群众创业就业，实现增收致富，营造“大众创业、万众创新”的良好环境。

六盘水市资产收益扶持制度在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的基础上，结合实际探索开展农村资金变股金、资源变股权、农民变股民的改革，通过股权化平台，构建村、企（合作社等经营主体）、民互惠、工农互动、城乡一体的发展机制，拓宽了农民增收渠道，改变了农民生产生活方式，推动了扶贫方式向精准扶贫转变。

三、建立资产收益扶持制度需要解决的关键问题

资产收益扶持制度的建立涉及财政扶贫资金和支农资金的使用与管理、农村集体产权制度、农村土地制度、农业经营制度、农业支持保护制度、农村社会治理制度等方面的深层次改革，面临着资源资金整合困难、政策配套尚不完善、风险防控难度大等制约因素。因此，需要完善措施，健全机制，推进改革向更高层次、更广范围、更深领域发展。

1.资金整合是先导。长期以来财政资金使用“碎片化”问题突出，资金条块分割管理，多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合，整合资金难度大，且单纯依靠财政资金投入资产收益扶持制度资金不足。因此，必须推动建立县级资金整合机制，形成“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的资金整合机制，加快贫困人口脱贫步伐。

2.明晰产权是前提。只有构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系，才能为建立资产收益扶持制度奠定基础。目前我国农村确权登记颁证和清产核资工作正处在实施阶段，尚未全面完成，资源型资产、非资源型资产、经营性资产确权难度较大，“两权抵押”（农民承包土地经营权和农民住房财产权）缺乏政策支撑和条件。因此必须加快清产核资、确权登记、资产评估等工作。

3.产业平台是关键。只有大力发展乡村特色产业、优势产业，把优势产业培育成特色品牌，夯实为农民获得可持续资产收益的产业发展才是实现精准脱贫的关键所在。必须把支持企业、合作社等新型经营主体发展与开展精准扶贫结合起来，平衡推进。按照“壮大一批、引进一批、新建一批”的思路，加大政策、资金、项目、技术等扶持力度，培育壮大龙头企业、农民合作社等经营主体，推动农村电子商务平台建设，减少流通环节成本。

4.风险防范是底线。由于农业产业前期投入大，生产周期长，受自然灾害、市场波动双重影响程度深，加之农村电子商务、物流、农业生产资料供应、农业保险等措施不配套，农业生产成本高、风险大。因此必须完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，提供风险防范能力。

5.规范运作是保障。资产收益扶持制度既关系到公共资金的使用，又涉及产权制度改革和集体、个人利益，必须处理好政府、市场和农民三者的关系，实现规范运作。如贵州省六盘水市按照摸资产、选产业、引企业、带农户、确对象、定资金、商股比、签合同、推项目、抓验收的改革“十步工作法”思路，逐步完善政策引导、资金投入、市场营销、风险防控、农业保险等机制，稳步推进资产收益扶持制度建立，让改革真正取得了实效。

总之，充分利用我国的政治优势、制度优势和当前有利时机，广泛动员全社会力量，对农村贫困人口建立资产收益扶持制度，强化产业发展、风险防范、产权明晰、平台搭建、机制完善等政策支持，从而实现扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准，扎实推进全体人民共享发展、共同迈进小康社会的目标早日实现。

（本文系国家社科基金项目“城乡基本公共服务均等化实现机制研究”[11CSH081]的阶段性成果）

（作者：中国浦东干部学院长三角研究院副院长、副教授）